Reforma Tributária e Receita Municipal: a transição federativa no IBS - Por Roberto Calazans

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há 2 horas
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A Reforma Tributária do consumo talvez seja uma das mudanças mais relevantes no federalismo fiscal brasileiro desde a Constituição de 1988. Sua importância não está apenas na substituição de tributos, mas na alteração da lógica de apropriação territorial da receita. O novo modelo desloca, de forma gradual, o centro de gravidade da tributação da origem para o destino.

Para os municípios, essa mudança tem efeito direto sobre a apropriação da receita. No modelo atual, a tributação associada ao consumo resulta de uma combinação heterogênea de bases, competências e critérios de repartição. De um lado, o ISS expressa a tributação local sobre serviços, ainda que marcado por conflitos de competência, concentração de arrecadação e disputas em torno do local da incidência. De outro, a cota-parte do ICMS reflete, em grande medida, a lógica da circulação econômica e da produção, historicamente associada ao Valor Adicionado Fiscal.

Com a criação do Imposto sobre Bens e Serviços — IBS — esse arranjo será progressivamente substituído por um modelo de base ampla, não cumulativo, compartilhado entre Estados, Distrito Federal e Municípios, estruturado sob o princípio do destino. A mudança não será neutra para a distribuição territorial da arrecadação. Municípios com forte presença produtiva, industrial ou logística podem reduzir sua participação no novo sistema, enquanto localidades com maior peso populacional e maior relevância como mercado consumidor tendem a ganhar importância na repartição futura.

Para a gestão fiscal municipal, a pergunta relevante deixa de ser apenas quanto se arrecada hoje. Passa a importar, também, como cada município será reposicionado quando a receita for distribuída segundo uma lógica econômica e federativa distinta.

A transição federativa prevista na Reforma Tributária tem papel essencial para evitar deslocamentos abruptos de receita entre entes subnacionais. Seu desenho combina uma base histórica de referência, construída a partir da arrecadação de ICMS e ISS observada entre 2019 e 2026, com um período de transição que se estende de 2029 a 2077. Nesse intervalo, a participação histórica dos entes será gradualmente substituída pela incorporação progressiva do critério de destino. Não há, portanto, migração imediata para o novo modelo de distribuição, mas uma passagem longa entre a receita historicamente apropriada e a repartição futura orientada pelo destino.

Essa passagem não deve ser interpretada como simples postergação dos efeitos da reforma. Ela é parte constitutiva do novo pacto fiscal, pois permite que a redistribuição territorial da receita ocorra de forma previsível e administrável, reduzindo riscos de descontinuidade na prestação de serviços públicos e na execução das políticas municipais. Mudanças bruscas na receita disponível poderiam comprometer o equilíbrio fiscal local, ainda que o novo modelo fosse, em tese, mais racional do ponto de vista econômico.

A análise dos impactos da Reforma Tributária sobre a receita municipal exige comparar dois referenciais. O primeiro é a participação histórica dos municípios na arrecadação substituída, derivada da base de 2019 a 2026, que expressa o lugar de cada ente no arranjo fiscal vigente.

O segundo é a participação estimada no IBS, calculada segundo o princípio do destino e as regras permanentes de repartição. Esse referencial indica o lugar de cada município no novo modelo, em que a receita tende a acompanhar o local do consumo, com predominância do critério populacional na distribuição da parcela municipal.

A diferença entre participação histórica e participação estimada no IBS indica a exposição de cada município à transição. Quando a estimativa pelo destino supera a participação histórica, há potencial de ganho relativo no novo sistema; quando ocorre o inverso, pode haver perda de participação ao longo do período. Esse resultado, contudo, não representa promessa de receita imediata. A materialização desse potencial dependerá do cronograma de transição, das retenções, das regras de compensação e do comportamento efetivo da arrecadação.

É nesse contexto que o princípio do destino altera a geografia fiscal municipal. No modelo atual, a localização da atividade produtiva e a concentração de determinados serviços podem gerar efeitos fiscais relevantes para municípios específicos, mesmo quando o consumo final ocorre em outro território.

Municípios com bases produtivas intensas, sedes empresariais, centros logísticos ou concentração de prestadores de serviços passaram a ocupar posição favorecida em determinadas receitas. Por outro lado, municípios com população expressiva, mas menor concentração de estabelecimentos produtivos ou sedes de empresas, nem sempre captavam receita compatível com sua condição de mercado consumidor.

O IBS altera esse eixo. Ao privilegiar o destino, aproxima a receita do local onde se manifesta a demanda final por bens e serviços. A receita futura dependerá menos da presença formal de empresas no território e mais da forma como o município será reconhecido na geografia do consumo e no sistema de apuração e distribuição do novo imposto.

A Reforma Tributária também prevê mecanismos de compensação destinados a reduzir perdas mais expressivas durante a transição. O chamado seguro-receita cumpre essa função de amortecimento: não preserva indefinidamente a distribuição anterior da arrecadação, mas reduz o risco de perdas abruptas para os entes mais afetados pela passagem ao novo critério de repartição.

Esse instrumento deve ser compreendido como parte do sistema de proteção federativa. Ele não elimina os efeitos redistributivos da reforma, nem impede que a lógica do destino se consolide ao longo do tempo. Sua função é suavizar a trajetória, permitindo que a adaptação orçamentária ocorra de forma menos abrupta.

Mesmo municípios potencialmente beneficiados pelo novo critério poderão incorporar esses ganhos de forma gradual. A redistribuição não ocorrerá de maneira linear nem imediata; dependerá das regras de transição, das retenções, dos mecanismos de compensação e do comportamento da arrecadação ao longo do período.

A transição federativa é parte central do novo arranjo fiscal, pois organiza o percurso entre a receita baseada no histórico de ICMS e ISS e a distribuição futura orientada pelo destino e pelos critérios permanentes de repartição. Para os municípios, compreender esse processo será essencial para interpretar corretamente ganhos, perdas e mudanças de posição na nova geografia fiscal do IBS.